Reguleringsplaner: Tips til kommunene og litt om Statsforvalterens ulike roller

Med bakgrunn i et knippe nyere klageavgjørelser, ønsker Statsforvalteren å gjøre kommunene mer bevisst på feilene som ledet til oppheving. Videre opplever vi at kommunene ofte «reagerer» på våre klageavgjørelser, sett i lys av hva som ble/ikke ble uttalt av Statsforvalteren ved høringen. Vi ønsker derfor også å klargjøre våre ulike roller etter plan- og bygningsloven.

Grundige utredninger og synliggjøre virkninger

Kommunen har et selvstendig ansvar for å utrede enhver sak. Reguleringsplaner bestemmer arealbruken i et område i lang tid framover. Planprosesser skal derfor være grundige og virkninger av planen skal vises. Det må være godt synlig for utenforstående hvilket grunnlag planen bygger på. Det er kommunen som er planmyndighet og skal vedta planen slik den ønsker.

Det betyr at det ikke holder å legge utbyggers premisser ukritisk til grunn. Det kan finnes andre og mer egnede måter å løse arealbruken på. Kommunen må utrede reelle alternativer og synliggjøre virkningene av dem.

Kommunen må også sørge for å oppdatere plandokumentene ut over i prosessen. Gjennom høringen vil man ofte få relevante innspill, bl.a. fra motstemmer som ser for seg helt andre alternativer. Høring er i tillegg viktig for å bringe fram kunnskap som ikke nødvendigvis fremgår av kartdatabaser og utbyggers planforslag. Etter høringsrunden er planen blitt kommunens egen plan. De må derfor ta eierskap i den videre behandlingen og vurdere om noe bør endres.

Naturmangfold er et forhold kommunen bør være oppmerksom på. Her gjelder det et føre-var-prinsipp, og kommunen må bygge på det beste tilgjengelige kunnskapsgrunnlaget. Gjennom konsekvensutredningen må det vises hvilke virkninger planen kan få for naturmangfoldet. Det må ikke være tvil om at reguleringen bygger på riktig grunnlag. Se Sivilombudets sak 2022/5453 til illustrasjon.

Gode vurderinger

Kommunen har som kjent et «fritt» skjønn i reguleringsplaner. Det kommunale selvstyret skal ikke Statsforvalteren legge seg borti. Derfor fører også klager på reguleringsplan sjelden fram.

Likevel har kommunene et selvstendig ansvar for å oppfylle kravene til forsvarlige vurderinger. Reguleringsplaner skal bygge på saklige avveiinger av hensyn. Vurderingene må fremgå av saksframlegget, og kommunen må begrunne valgene som tas. Berørte skal forstå hvorfor kommunen regulerer slik de gjør. Si klart og tydelig at vi prioriterer den ene interessen foran en annen. Hvis det svikter i kommunens begrunnelse og vekting av hensyn, kan det føre til at planen er ugyldig.

Noen interesser står i en særstilling. Det kan særlig nevnes natur og klima, herunder villrein og nedbygging av myr. Arealplaner skal bidra til å gjennomføre internasjonale forpliktelser som å ta vare på naturmangfoldet og redusere klimagassutslipp. Det innebærer at kommunen må gjøre spesielt grundige vurderinger om man ønsker å regulere slik at det går ut over disse hensynene. Prinsippene i naturmangfoldloven er ikke bare et utredningskrav, men har betydning for kommunens interesseavveiing. Sivilombudet trekker fram viktigheten av dette i årsmeldingen for 2023 (s. 11-13). Vi minner om at den totale belastningen på eksempelvis villrein skal vurderes. Et nytt inngrep øker belastningen og da er også eksisterende arealbruk viktig. Som kjent vurderer i tillegg lovgiver nå å innføre et forbud mot nedbygging av myr.

Statsforvalterens ulike roller

Statsforvalteren er berørt sektormyndighet innenfor en rekke fagområder, eksempelvis beredskap, forurensning, naturmangfold og jordvern. Vi har derfor rett og plikt til å medvirke og avgi høringsuttalelse i de fleste arealplansaker. Vi er videre tillagt oppgaven med å samordne statlige innsigelser samt å mekle der kommunen ikke ønsker å imøtekomme innsigelser. Sist, men ikke minst er vi klageinstans for kommunens enkeltvedtak/reguleringsplanvedtak etter plan- og bygningsloven. Alle disse oppgavene ivaretas av ulike enheter hos Statsforvalteren.

Våre høringsuttalelser vil i all hovedsak kun gjelde planens innhold. Men ut fra de sektoroppgaver vi har, kan det også være behov for å uttale seg til saksbehandlingen i form av hvilke utredninger som kreves (ROS, KU, støy, natur). Men saksbehandlingen som sådan, inngår ikke i det vi undersøker eller uttaler oss om ved høringen.

Saksbehandlingen er derimot helt sentral ved vår klagebehandling. Eksempelvis må vi da fullt ut prøve om en konsekvensutredning var nødvendig, samt om utredningen oppfyller de krav som følger av lov og forskrift. Videre må vi da undersøke om og hvordan kommunen har vurdert de merknader som er mottatt i planprosessen.

Motsatt gjelder for planens innhold. Klager som gjelder de samme forhold som en sektor-myndighet har uttalt seg om, men ikke fremmet innsigelse til, vil sjelden føre frem. Det ville nemlig innebære en «omkamp» om planens materielle innhold. Har forslagsstiller eller kommunen ikke opplyst saken godt nok, kan likevel klageanførsler om planens innhold føre frem. Men en opphevelse av planen er da knyttet til feil ved saksbehandlingen, og ikke planens innhold.

I noen tilfeller vil klageanførslene gå «dypere» inn i plansaken enn det som var opplyst eller som ble undersøkt da planen var på høring. Det kan forklare hvorfor vi som høringsinstans ikke sa noe (mer) om dette temaet eller ikke fremmet innsigelse. Samtidig kan klagen begrunne nærmere undersøkelser fra Statsforvalteren som klageinstans. Utfallet kan da bli opphevelse av planen basert på mangelfull opplysning, utredning eller vurdering da planvedtaket ble gjort.