Hensyn og ansvar i planleggingen

Kommunen skal lage en kommuneplan med en samfunnsdel og en arealdel. I tillegg  skal kommunen utarbeide en kommunal planstrategi. Kommunen sender planene til Statsforvalteren både ved oppstart og etter første behandling (høring og offentlig ettersyn).

Regjeringen.no har egne sider om planlegging etter plan- og bygningsloven: Planlegging (regjeringen.no)

Fylkeskommunen er regional planmyndighet. På regionalt nivå er det tre planverktøy til bruk for fylkeskommunene og kommunene:

• Regional planstrategi
• Regional plan
• Interkommunalt plansamarbeid

I tillegg skal fylkeskommunene opprette et regionalt planforum for å bidra til samordning og samarbeid i kommunale og regionale planprosesser.

Kommunal- og distriksdepartementet har veiledningsmateriale for regional planlegging: Regionale planoppgaver - regjeringen.no

Statsforvalteren deltar aktivt i regionalt og kommunalt planarbeid for å ivareta nasjonale, viktige regionale og statlige interesser.

Vi

• tar utgangspunkt i regionale planer i egen virksomhet
• gir råd og veiledning til fylkeskommunen og kommunene underveis i planprosessen
• samordner statlige innsigelser til kommunale arealplaner. 

Vi har ikke innsigelsesrett til regionale planer, men kan kreve at saken legges frem for Kommunal- og distiktsdepartementet dersom nasjonale eller viktige regionale interesser er direkte berørt av planen.

Kommunen har en avgjørende rolle i å realisere en bærekraftig samfunns- og arealutvikling. Det er anslått at rundt to tredjedeler av FNs 169 delmål ikke kan nås uten innsats fra lokalt og regionalt nivå. Kommunene fungerer som bindeleddet mellom innbyggerne og de globale målene, og har ansvar for å omsette Agenda 2030 til lokal virkelighet: 2030-agendaen med bærekraftsmålene (regjeringen.no).

Kommunene må legge bærekraftsmålene til grunn for arealbruk, samfunnsplanlegging, tjenester og samarbeid.

Kommunene skal bygge bærekraftige byer og lokalsamfunn, stoppe klimaendringene og sørge for god helse og livskvalitet for innbyggerne.  

Hovedregelen er at utbygging skal skje etter rammene i en kommunal plan. Tiltaket må også være i samsvar med lov og forskrifter. En tiltakshaver kan søke kommunen om å få unntak fra dette. De søker om dispensasjon.

Hvis kommunen ønsker å gi dispensasjon, må saken sendes til Statsforvalteren. Vi vurderer dispensasjonen og gir tilbakemelding til kommunen. Hvis kommunen velger å gi dispensasjon selv om vi er imot, kan vi klage på vedtaket. Da blir saken behandlet som en klagesak hos et annet statsforvalterembete (settestatsforvalter). Det er Kommunal- og distriktsdepartementet som oppnevner settestatsforvalter. 

For å kunne gi må dispensasjon må vilkårene for å gi dispensasjon være til stede. Kravene for å gi dispensasjon er at hensynene gjeldende plan er ment å ivareta ikke blir tilsidesatt og at fordelene for samfunnet er større en ulempene ved å gi dispensasjon. Dette er rettsanvendelse og ikke underlagt lokalpolitisk skjønn. Når vilkårene er oppfylt kan kommunen gi dispensasjon, ingen har rett på å få dispensasjon. Kommunene bør vurdere om vilkårene for å gi dispensasjon er til stede før de sender saken til oss for uttalelse.

Statlige og regionale organer, i tillegg til berørte nabokommuner, kan fremme innsigelse til kommunale planer som er i konflikt med nasjonale eller regionale interesser. Innsigelser må bli sendt inn mens planen er på høring. 

Hvis partene ikke klarer å bli enige om innsigelsen(e), kan kommunen be Statsforvalteren om å kalle partene inn til et meklingsmøte.

Dersom uenighetene ikke løses i møtet, må saken sendes til Kommunal- og distriktsdepartementet, som er øverste planmyndighet i Norge. De avgjør saken. 

Når kan kommunen be om mekling?
I henhold til retningslinjene for innsigelser (rundskriv H-2/14 fra Kommunal- og distriktsdepartementet), gjennomføres mekling som hovedregel først når det foreligger et politisk behandlet planforslag, dvs. et forslag behandlet av planutvalget i kommunen. Det følger av § 5-6 at meklingen normalt skal foretas før kommunestyret treffer planvedtaket. Bare unntaksvis bør mekling skje etter at kommunestyrevedtaket er gjort.

Hva skal kommunen sende til Statsforvalteren?
Det må foreligge en skriftlig henvendelse fra kommunen før mekling berammes. I den forbindelse må kommunen sende inn:

• Vedtak der kommunestyret/planutvalget ber om mekling
• Oversendelsesbrev som redegjør for saken og sakens gang
• Planbeskrivelsen
• Bestemmelser
• KartInnsigelsene
• Kommunens svar på innsigelsene
• Kontaktperson hos kommunen

Samordningen skal

• sikre at statlige innsigelser er godt begrunnet og samordnet
• fremme effektiv og målrettet behandling av plansaker
• styrke samarbeidet mellom kommunene og statlige myndigheter
• unngå unødvendige konflikter og fremme dialog

Her møtes statlige, regionale og kommunale aktører for å samordne interesser i planarbeidet.

Statsforvalteren er klageinstans for reguleringsplaner. Vi behandler ca. 40 slike klager i året, og normalt er det kun 1-2 av dem som tas til følge. Så langt i år har imidlertid flere planvedtak blitt opphevet pga. feil ved saksbehandlingen. Vi trekker her frem noen hovedpunkter fra sakene. 

Med bakgrunn i et knippe nyere klageavgjørelser, ønsker Statsforvalteren å gjøre kommunene mer bevisst på feilene som ledet til oppheving. Videre opplever vi at kommunene ofte «reagerer» på våre klageavgjørelser, sett i lys av hva som ble/ikke ble uttalt av Statsforvalteren ved høringen. Vi ønsker derfor også å klargjøre våre ulike roller etter plan- og bygningsloven.

Grundige utredninger og synliggjøre virkninger

Kommunen har et selvstendig ansvar for å utrede enhver sak. Reguleringsplaner bestemmer arealbruken i et område i lang tid framover. Planprosesser skal derfor være grundige og virkninger av planen skal vises. Det må være godt synlig for utenforstående hvilket grunnlag planen bygger på. Det er kommunen som er planmyndighet og skal vedta planen slik den ønsker.

Det betyr at det ikke holder å legge utbyggers premisser ukritisk til grunn. Det kan finnes andre og mer egnede måter å løse arealbruken på. Kommunen må utrede reelle alternativer og synliggjøre virkningene av dem.

Kommunen må også sørge for å oppdatere plandokumentene ut over i prosessen. Gjennom høringen vil man ofte få relevante innspill, bl.a. fra motstemmer som ser for seg helt andre alternativer. Høring er i tillegg viktig for å bringe fram kunnskap som ikke nødvendigvis fremgår av kartdatabaser og utbyggers planforslag. Etter høringsrunden er planen blitt kommunens egen plan. De må derfor ta eierskap i den videre behandlingen og vurdere om noe bør endres.

Naturmangfold er et forhold kommunen bør være oppmerksom på. Her gjelder det et føre-var-prinsipp, og kommunen må bygge på det beste tilgjengelige kunnskapsgrunnlaget. Gjennom konsekvensutredningen må det vises hvilke virkninger planen kan få for naturmangfoldet. Det må ikke være tvil om at reguleringen bygger på riktig grunnlag. Se Sivilombudets sak 2022/5453 til illustrasjon.

Gode vurderinger

Kommunen har som kjent et «fritt» skjønn i reguleringsplaner. Det kommunale selvstyret skal ikke Statsforvalteren legge seg borti. Derfor fører også klager på reguleringsplan sjelden fram.

Likevel har kommunene et selvstendig ansvar for å oppfylle kravene til forsvarlige vurderinger. Reguleringsplaner skal bygge på saklige avveiinger av hensyn. Vurderingene må fremgå av saksframlegget, og kommunen må begrunne valgene som tas. Berørte skal forstå hvorfor kommunen regulerer slik de gjør. Si klart og tydelig at vi prioriterer den ene interessen foran en annen. Hvis det svikter i kommunens begrunnelse og vekting av hensyn, kan det føre til at planen er ugyldig.

Noen interesser står i en særstilling. Det kan særlig nevnes natur og klima, herunder villrein og nedbygging av myr. Arealplaner skal bidra til å gjennomføre internasjonale forpliktelser som å ta vare på naturmangfoldet og redusere klimagassutslipp. Det innebærer at kommunen må gjøre spesielt grundige vurderinger om man ønsker å regulere slik at det går ut over disse hensynene. Prinsippene i naturmangfoldloven er ikke bare et utredningskrav, men har betydning for kommunens interesseavveiing. Sivilombudet trekker fram viktigheten av dette i årsmeldingen for 2023. Vi minner om at den totale belastningen på eksempelvis villrein skal vurderes. Et nytt inngrep øker belastningen og da er også eksisterende arealbruk viktig. Som kjent vurderer i tillegg lovgiver nå å innføre et forbud mot nedbygging av myr.

Statsforvalterens ulike roller

Statsforvalteren er berørt sektormyndighet innenfor en rekke fagområder, eksempelvis beredskap, forurensning, naturmangfold og jordvern. Vi har derfor rett og plikt til å medvirke og avgi høringsuttalelse i de fleste arealplansaker. Vi er videre tillagt oppgaven med å samordne statlige innsigelser samt å mekle der kommunen ikke ønsker å imøtekomme innsigelser. Sist, men ikke minst er vi klageinstans for kommunens enkeltvedtak/reguleringsplanvedtak etter plan- og bygningsloven. Alle disse oppgavene ivaretas av ulike enheter hos Statsforvalteren.

Våre høringsuttalelser vil i all hovedsak kun gjelde planens innhold. Men ut fra de sektoroppgaver vi har, kan det også være behov for å uttale seg til saksbehandlingen i form av hvilke utredninger som kreves (ROS, KU, støy, natur). Men saksbehandlingen som sådan, inngår ikke i det vi undersøker eller uttaler oss om ved høringen.

Saksbehandlingen er derimot helt sentral ved vår klagebehandling. Eksempelvis må vi da fullt ut prøve om en konsekvensutredning var nødvendig, samt om utredningen oppfyller de krav som følger av lov og forskrift. Videre må vi da undersøke om og hvordan kommunen har vurdert de merknader som er mottatt i planprosessen.

Motsatt gjelder for planens innhold. Klager som gjelder de samme forhold som en sektor-myndighet har uttalt seg om, men ikke fremmet innsigelse til, vil sjelden føre frem. Det ville nemlig innebære en «omkamp» om planens materielle innhold. Har forslagsstiller eller kommunen ikke opplyst saken godt nok, kan likevel klageanførsler om planens innhold føre frem. Men en opphevelse av planen er da knyttet til feil ved saksbehandlingen, og ikke planens innhold.

I noen tilfeller vil klageanførslene gå «dypere» inn i plansaken enn det som var opplyst eller som ble undersøkt da planen var på høring. Det kan forklare hvorfor vi som høringsinstans ikke sa noe (mer) om dette temaet eller ikke fremmet innsigelse. Samtidig kan klagen begrunne nærmere undersøkelser fra Statsforvalteren som klageinstans. Utfallet kan da bli opphevelse av planen basert på mangelfull opplysning, utredning eller vurdering da planvedtaket ble gjort.